报纸纯粹是西方化产物。在古典中国，由于长时期囿于农业社会，日出而作日落而息，年复一年，日复一日，太阳超常升起，社会也没有什么惊奇，所以古典中国社会不需要报纸，不需要便捷信息传递。
到了近代就不一样了。所谓近代，就是在农业文明基础上增加了工业文明、商业文明新东西。工商业文明与农业文明的最大不同，是明天的行情不一定与昨天一样，因而近代社会对信息的需求远大于古典中国，于是有了报刊。
近代报刊最初都是由外国人创办的，至少在1895年前，中国境内基本上没有中国人创办的报刊。经过三十多年洋务运动，中国经济发展也需要便捷的信息，但政府就是没有释放社会，没有允准人们办报。
甲午战后，形势大变，三十年洋务成就不敌同时期发展的日本，让中国精英阶层深度反省过去的路可能有问题。于是，中国转身向东，学习日本，释放社会，知识精英也就在这个维新潮流中仿照外国人创办了自己的报纸杂志。
最早创办的报纸是政论类。政治类当然合乎朝廷转向维新的政策期待，但把握不准，也会溢出常规，发表一些超越既定政策之类的言辞，让人听着不舒服。所以，最早出现的《强学报》，仅仅出版两期，只有五天时间，就被旧势力以植党营私，涉嫌经济而被查禁。
释放社会，重构社会，已成为甲午战后中国大趋势，查禁《强学会》不仅没有取得预想效果，反而在一定程度上促进了报刊杂志如雨后春笋般遍地都是。短短几年，报刊杂志遍布中国，不仅成为城市居民每天必读物，即便到偏远地区，报刊杂志也是那儿读书人了解外部世界的窗口。全国各地都有报纸，影响全国的有《时务报》、《国闻报》，并不是很多;影响当地的报纸却很多，几乎每个省份都有自己的报纸。
报纸大发展当然带来了管理问题。1898年政治变革开始，朝野各界都有人提出仿照东西洋各国制定章程，按章管理。只是由于很快发生了政治逆转，为报纸制定章程的事情无限期推迟。
1901年，清政府在各方面压力下重启新政，新政其实是一场全面改革，允许人民落实言论出版自由权力是新政应有之义。哪个地方新出了什么样的报纸，也是新政标志，是新政成就。在新政新风引领下，报纸杂志成为知识人就业热门，编辑记者也渐渐找到了无冕之王的感觉。
新政发展到宪政发生了质的变化。在宪政体制下，报纸本身就是一个行业，怎样管理报纸杂志自然成为政治生活中的一个事情。假如清政府继续沿用先前惯例，让各级官吏自由裁量，那么任意查封报纸的事情一定越来越大，更重要的是，报纸不能遵循一定规则常态化，报纸本身也容易出问题，什么有偿新闻，什么任意栽赃，什么造谣生事，一定会随时可见，既贬损了帝国的尊严，也败坏了社会风气，为报纸杂志立法树规，其实也是为一个合理的良性社会立法。
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